Le contrôle de constitutionnalité en République démocratique du Congo : étude critique d'un système de justice constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique

La République démocratique du Congo, comme Etat disposant d'une Constitution écrite, organise, tant du point de vue des structures que des compétences, un système de contrôle de constitutionnalité qui s'inscrit dans le cadre du mouvement général du constitutionnalisme apparu au 18ème siècle européen, au moment où il fut question entre autres d'abolir l'absolutisme royal. Son système de justice constitutionnelle comprend, d'une part, un cadre organique et, d'autre part, un cadre matériel qui permet d'assurer un contrôle aussi efficace que possible des actes soumis à l'autorité de la Constitution. Sur le plan organisationnel, on constate que, depuis la promulgation de la Loi fondamentale du 19 mai 1960 jusqu'à l'adoption par voie de référendum de la Constitution du 18 février 2006, deux types de juridictions investies du contrôle de constitutionnalité ont été expérimentées: d'une part, la Cour constitutionnelle et, d'autre part, la Cour suprême de Justice. Si la première, apparue en 1960, n'a pas pu fonctionner - en raison notamment de l'absence d'une volonté politique claire à ce sujet -, la seconde a, quant à elle, fonctionné de 1968 à ce jour, avant son remplacement annoncé par la nouvelle Cour constitutionnelle. De l'indépendance de la Cour suprême de Justice, il n'a été en réalité qu'un vrai discours, le système politique instauré de 1970 à 1990 (le M.P.R-parti-Etat) ayant miné, tant en droit qu'en fait, cette garantie indispensable à toute efficacité de la juridiction constitutionnelle. Il s'en faut d'ailleurs de beaucoup que la nouvelle Cour constitutionnelle, créée à la faveur de la Constitution du 18 février 2006, échappe au poids de cette lourde tradition autocratique, dont les séquelles sont encore palpables aujourd'hui dans la vie des magistrats et dans le fonctionnement réel des institutions étatiques. Sur le plan matériel, en revanche, on constate que le cadre congolais du contrôle de constitutionnalité, à l'opposé de la pratique généralement en vigueur dans des sociétés à forte tradition autocratique, est riche et digne de mention. Il définit les compétences du juge constitutionnel dans des domaines aussi traditionnels qu'insoupçonnés, élargissant ainsi la théorie du contrôle de constitutionnalité à plusieurs "objets" d'étude. Ainsi le juge constitutionnel congolais est compétent pour connaître de plusieurs types de contentieux allant des contentieux dits "normatifs" (interprétation de la Constitution, contrôle de constitutionnalité des normes juridiques) aux contentieux touchant au statut du Pouvoir politique (contrôle de la distribution horizontale et verticale du Pouvoir, contrôle de la dévolution constitutionnelle du Pouvoir), en passant par les contentieux mettant en cause la responsabilité des pouvoirs publics (dont le contentieux relatif à la responsabilité pénale est à cet égard l'exemple atypique). Tel qu'il est défini, ce cadre matériel du contrôle de constitutionnalité est on ne peut plus prometteur du point de vue de l'instauration d'un Etat de droit constitutionnel. Cependant, il ne peut y avoir Etat de droit constitutionnel dans une société politique où la culture la plus dominante est celle non seulement de l'oralité et de la violation de la parole donnée, mais surtout, du culte du "chef". En effet, le poids de la longue tradition autocratique dans laquelle baigne la République démocratique depuis 1885 a, de notre point de vue, fait que, dans sa pratique, le système congolais du contrôle de constitutionnalité, pourtant riche en recettes constitutionnelles, a généré, de la part du juge constitutionnel, plusieurs types de "tactiques" jurisprudentielles. Selon que le juge constitutionnel congolais s'est trouvé devant des contentieux à forte connotation politique ou pas, il a développé, pour "se sauver", essentiellement trois types de "tactiques": soit il s'est agi d'"éviter" d'opérer un contrôle méticuleux des actes ou faits lui soumis, soit il s'est agi de contribuer à l'"échec" même du contrôle de constitutionnalité, soit encore il s'est montré carrément lui-même un "instrument" à la disposition du Pouvoir politique. Ce fut le cas notamment lors de l'exception d'inconstitutionnalité de la loi dite "Bakajika" soulevée à l'occasion du contrôle de la régularité d'un arrêté ministériel (arrêt Congo Motors Ltd, 14 juin 1973) ou lors du contrôle de la régularité des ordonnances présidentielles des 16 juin et 6 juillet 1994 portant investiture d'un Premier ministre et nomination des membres de son Gouvernement (arrêt USORAL et crts, 21 août 1996). Ce fut le cas également lors de nombreux contrôles de constitutionnalité des lois opérés de 2001 à 2006, sous la "transition démocratique". Plus illustratifs de ces tactiques nous semblent être les contrôles de régularité opérés lors des dernières élections, en particulier lors de l'élection présidentielle des 30 juillet et 29 septembre 2006. A l'occasion du premier contentieux électoral ayant opposé en effet les candidats Bemba et Kabila, le juge constitutionnel congolais, compte tenu de l'hostilité du contexte politique de l'époque, s'est montré, nous semble-t-il, plus que pusillanime, apparaissant carrément comme l' "allié" du processus politique initié à Sun City. Cela en interprétant d'une manière fort restrictive ses compétences. Deux principes de solution sont alors proposés pour que le système congolais du contrôle de constitutionnalité contribue véritablement à l'avènement d'un Etat de droit constitutionnel, tel qu'il est proclamé dans le préambule et dans l'article 1er de la Constitution. Primo, il faut poser pour thèse que le Congo du 21ème siècle n'a plus besoin d'un Etat à caractère autocratique, et que ceci est une condition fondamentale à la libération des forces démocratiques qui sommeillent dans chacun des citoyens et des magistrats du Congo. Secundo, il faut poser pour thèse complémentaire que l'avènement d'un Etat de droit démocratique (ce que C.J. Friedrich appelle la "démocratie constitutionnelle") n'est possible que là où une Constitution démocratique est non seulement respectée par tous les citoyens, mais surtout appliquée par un corps de juges indépendants et revêtus d'aptitudes intellectuelles nécessaires à l'imposition de ce constitutionnalisme. Car il ne s'agit pas que les tendances autocratiques qui somnolent dans chacun des dirigeants potentiels du Congo commandent la marche de sa démocratie; il s'agit de faire en sorte que la parole du peuple exprimée dans le texte constitutionnel, quels que soient par ailleurs les qualités techniques ou la légitimité démocratique de celui-ci, devienne, elle, souveraine, condition sine qua non de l'existence de tout Etat de droit constitutionnel.