Le diable dans les détails : les défis de la régulation des marchés d’unités de biodiversité - L’exemple du "conservation banking" dans le cadre de l’"Endangered Species Act" (États-Unis)

Born, Charles-Hubert [UCL]

(fre) La compensation écologique par l’offre, développée notamment aux États-Unis, vise à améliorer l’efficacité et l’efficience des mesures compensatoires imposées aux maîtres d’ouvrage tout en assurant une plus grande flexibilité dans le développement territorial. Ces « marchés d’unités de biodiversité » permettent aux promoteurs dont le projet risque de causer un dommage à la biodiversité de s’acquitter de leur obligation de compensation en achetant, auprès de gestionnaires de terres spécialisés, des titres correspondant à la réalisation anticipée d’actions bénéfiques pour la biodiversité sur des sites appelés « banques d’habitat », en proportion jugée équivalente aux atteintes causées. Au-delà du débat controversé sur la nature « marchande » de ces mécanismes, la question reste posée de savoir si les banques d’habitats permettent d’assurer effectivement l’absence de perte nette de biodiversité (no net loss), soit l’objectif ultime de la compensation écologique. Nous nous sommes penchés sur le rôle de la régulation dans l’encadrement des facteurs qui conditionnent la performance écologique des marchés d’unités de biodiversité en prenant l’exemple du conservation banking aux États-Unis. Nous avons examiné les défis auxquels l’administration américaine est confrontée pour garantir l’efficacité des banques de conservation dans la préservation des espèces protégées dans le cadre de l’Endangered Species Act. Il ressort de l’étude que la tâche est particulièrement complexe, tant les facteurs écologiques à prendre en compte pour assurer le no net loss sont nombreux et les connaissances scientifiques lacunaires. L’analyse confirme l’importance d’un encadrement étroit de ce type de « marché » par une réglementation claire et précise, qu’elle soit unilatérale ou négociée, et par l’intervention d’une autorité de régulation indépendante et dotée de moyens de contrôle suffisants. Loin de l’image classique du marché, le banking nécessite, pour être à la fois efficace sur le plan biologique et viable économiquement, une intervention publique massive pour régler précisément l’étendue des exigences de compensation, le degré d’équivalence requis, les conditions de création des banques et de leur aire de service, la définition des crédits et le calcul des dommages à réparer, les modalités de protection et de gestion à long terme des banques ou encore l’intégration dans les plans d’aménagement du territoire. Mais la compensation, même si elle est rendue plus efficace et efficiente par un mécanisme de banking, restera toujours un pis-aller. Il faut éviter que le marché d’unités de biodiversité ne devienne une fin en soi pour faciliter et légitimer l’autorisation des projets et favoriser le développement. On ne peut l’envisager que comme un moyen parmi d’autres pour réaliser une compensation effective, lorsque celle-ci ne peut être évitée et que le caractère d’intérêt général supérieur du projet le justifie. À défaut, le risque est grand de sacrifier l’objectif du no net loss sur l’autel de la croissance socio-économique. Cela suppose non seulement une définition claire de la séquence éviter/réduire/compenser, mais aussi la restriction par le législateur des motifs d’octroi des autorisations. Il s’agit d’éviter au maximum les destructions plutôt que de compter sur la compensation et donc le déplacement des espèces et des habitats là où ils ne gênent pas pour assurer leur conservation. Une telle approche implique cependant d’accepter de considérer des solutions alternatives aux aménagements plus coûteuses, de prévoir une juste indemnisation des propriétaires dans certains cas et de mener une politique foncière ambitieuse pour pouvoir relocaliser les projets problématiques. C’est le véritable prix à payer pour préserver la biodiversité et les innombrables services qu’elle rend à la société.

(eng) Widely used in the United States as a mean to offset damage caused to biodiversity, habitat banking aims, on the one hand, to improve the effectiveness and the efficiency of compensatory measures imposed to developers and, on the other hand, to provide more flexibility for spatial development. This mechanism allows developers whose projects will cause damage to biodiversity to meet their mitigation obligations through the purchase of credits representing the (advanced) implementation of beneficial actions for biodiversity by specialized land managers, in proportion to the damage caused. Beyond the controversial debate on the “market” nature of habitat banking, the question remains whether this tool is able to meet its primary objective, i.e. achieving no net biodiversity loss. This study analyses the role of regulation in framing the factors which are critical to the ecological performance of habitat banking, taking the example of the “Conservation Banking” scheme (USA). We examined the challenges US administration is facing to ensure the effectiveness of habitat banking in protecting species under the Endangered Species Act. It appears from the study that such task is complex, as there are many ecological conditions to be met to ensure no net loss while ecological restoration techniques are still in development. The analysis confirms the importance of a close supervision of such “markets” through clear and precise regulation and the need for the intervention of an independant regulatory authority with sufficient enforcement power. Far from the traditional image of the market, habitat banking needs, to be both effective and efficient, a massive public intervention to set the extent of compensation requirements, the level of equivalence to be met, the criteria for the creation of the bank and the delimitation of its service area, the type of credits and the damage assessment methods to be used, the long term protection and management regime or the integration into land-use planning. However, ecological compensation must remain a last resort, even if its effectiveness and its efficiency have been improved through sound habitat banking. Markets of “biodiversity units” must not become an end in themselves, established only to facilitate the granting of permits and to make spatial development easier. One should consider them as means among others to achieve effective compensation, when the damage cannot be avoided and the project is justified by reasons of public interest. Otherwise, the risk is great that biodiversity concerns are sacrificed on the altar of socio-economic development. This requires not only a clear definition of the “mitigation hierarchy” but also the restriction, by law, of the grounds for granting permits so as to prevent as much damage as possible, rather than relying on offsets and the translocation of species and habitats to places where they do not interfere with spatial development. Such an approach, however, implies the acceptance of more expensive alternative solutions to damaging projects, paying financial compensation to land owners under certain conditions and the implementation of an ambitious land policy in order to relocate the infrastructures. This is the real price to pay to conserve biodiversity and its services.